Marko Kranjec
mandat 16. 7. 2007−16. 7. 2013

Moj mandat v Banki Slovenije

Vodenje Banke Slovenije (BS) sem prevzel julija 2007 kot tretji guverner po njeni ustanovitvi. Slovenija je bila tedaj že 3 leta članica EU in je 1. januarja 2007 prevzela novo denarno valuto evro kot prva izmed desetih držav, ki so se EU pridružile 1. maja 2004. Vlada se ni strinjala s ponovno izvolitvijo prejšnjega guvernerja, zato je bilo mesto od spomladi nezasedeno, kar je verjetno imelo določene posledice na hitro kreditno rast v tistem letu. Predsednik Republike Slovenije Janez Drnovšek se je po več neuspelih poskusih in dolgotrajnih posvetovanjih odločil in Državnemu Zboru kot kandidata za guvernerja predlagal mene; po prestanih »zaslišanjih« pri poslanskih skupinah me je DZ konec junija izvolil s 74 glasovi poslancev (od 77 prisotnih).

Finančni optimizem

Prevzem moje funkcije je sovpadal s časom, ko se je v nekem smislu zaključevalo obdobje neomejenega finančnega optimizma. Prevladujoča paradigma mednarodnih financ zadnje tretjine 20. stoletja je bila liberalizacija finančnih tokov, ustvarjanje finančnih derivatov in globalizacija. Banke in drugi finančni posredniki so se iz enostavnega posrednika med varčevalci in kreditojemalci spremenili v aktivnega ustvarjalca novih finančnih produktov, ki pogosto niso imeli nobene povezave z realno ekonomijo. Novi produkti, kot so derivati na osnovi kreditov (assets backed securities – ABS) in novi modeli poslovanja, t. i. model »ustvari in prodaj« (originate to distribute model), naj bi naložbenikom omogočili izbrati optimalno kombinacijo med tveganjem in donosnostjo naložb. Bilance bank niso bile več samo slika časovne transformacije kratkoročnih sredstev v dolgoročne naložbe, temveč profitni centri, ki naj bi s posameznimi produkti aktivno upravljali in jih spreminjali v nove, izvedene produkte, z njimi trgovali in ustvarjali dobiček. Mednarodni denarni sklad (IMF) je leta 2006, eno leto pred največjo finančno krizo v zadnjih osemdesetih letih, optimistično zapisal, da te finančne inovacije prispevajo k večji stabilnosti mednarodnega finančnega sistema.

Slovensko bančništvo je bilo manj vključeno v tokove liberalizacije in globalizacije. Vendar je bil optimizem bank tedaj del svetovnega optimizma finančne industrije in dodatno spodbujen z vstopom v EU, z zniževanjem inflacije in obrestnih mer ter s prevzemom evra. Bančni sistem Slovenije je v predhodnih 2–3 letih posloval v okolju hitre, prehitre kreditne rasti. Slovenija je maja 2004 postala članica EU, kar je bil za mednarodne finančne trge signal, da se je znižalo deželno tveganje, zato so bili pripravljeni posojati domačim bankam in podjetjem kapital pod ugodnejšimi pogoji. V bančni sistem se je tako iz visoko likvidnih mednarodnih finančnih trgov prelilo okoli 16 milijard evrov. Domače banke so dolg do tujih bank leta 2005 povečale za več kot 80 odstotkov ter nato v naslednjih dveh letih še za 30 in 40 odstotkov. Zadolževanje je bilo pretežno kratkoročno na osnovi zaupanja med bankami, vendar brez zavez o podaljšanju ob zapadlosti, zato je bilo dolgoročno nevzdržno. Dodatno likvidnost je ustvarila sama BS, ko je ob zapadlosti odkupila svoje blagajniške zapise. Domače banke so pridobljena sredstva hitro plasirale naprej domačim kreditojemalcem. Krediti nefinančnim družbam so se povečevali po letnih stopnjah nad 25 odstotkov in samo v letu 2007 za skoraj 40 odstotkov. Bilančna vsota slovenskih bank je od decembra 2004 do decembra leta 2008 narastla od 24 milijard evrov na več kot 50 milijard evrov in je predstavljala okoli 130 odstotkov BDP-ja. Povpraševanje po kreditih je bilo visoko za vse namene: za stanovanjske kredite in gradbeništvo, za tekoče financiranje, za različne projekte ter v precejšnji meri za financiranje prevzemov in privatizacijo. Borzni indeks SBI je avgusta 2007 dosegel zgodovinski rekord 2674 točk ter je odražal optimistična pričakovanja špekulantov in investitorjev. Banke so za leto 2007 poročale o rekordnem dobičku 514 milijonov evrov (dvakrat več kot leta 2005), kar je zanesljiv znak za prehitro kreditno rast. Opravka smo imeli s tipičnim špekulativnim kreditnim in borznim balonom, na katerega je že davno prej opozarjal Hyman Minsky, vendar ga je ekonomska stroka ignorirala. Te dogodke navajam podrobno, ker so pomembni za objektivno presojo reševanja finančnih in makroekonomskih neravnotežij, ki so sledila po letu 2007.

V našem finančnem sistemu prevladuje kreditni način financiranja; trg kapitala oziroma borza nikoli ni imela prevladujoče vloge v financiranju projektov in podjetij. To ima lahko svoje prednosti, ki pa se v kreditni evforiji izkažejo kot slabost. Medtem ko nihanja borznih vrednosti dnevno opozarjajo investitorje na tveganost naložb, nihanj v »vrednosti« kreditov praktično ni. Banke zato podcenjujejo tveganja in pričakujejo, da bo ob dospelosti kredit povrnjen v nominalni vrednosti, skupaj z obrestmi. Tako se v ugodnih razmerah in ob visoki likvidnosti ustvarja iluzija, da so krediti manj tvegani, kot v resnici so, in prihaja do kreditnega cikla, kar je bilo značilno za obdobje 2005–2008. Optimizem kreditnega financiranja pa se lahko že zgolj na podlagi neugodnih novic spremeni v pesimizem in takrat se kreditiranje nenadoma zaustavi (t. i. sudden stop). Zmanjšana likvidnost zaradi dospelosti tujih kreditov in nenadna zaustavitev sta bila, poleg slabšanja kreditnega portfelja, glavna vzroka zmanjševanja kreditov v naslednjih nekaj letih v slovenskih bankah.

Nastop krize

V grobem lahko makroekonomsko sliko ob nastopu svoje funkcije opredelim z več neravnotežji:

• visoka in nevzdržna kreditna rast, ki je bila še posebej izrazita na področju gradbeništva in stanovanjske gradnje;
• nekritično in slabo zavarovano kreditiranje špekulativnih managerskih prevzemov podjetij;
• visoka zunanja zadolženost bank z nestabilnimi viri;
• visok deficit tekočega računa plačilne bilance;
• visok strukturni proračunski primanjkljaj;
• hitra rast stroškov na enoto proizvoda in inflacijski pritiski.

Mednarodna finančna kriza je nastopila avgusta 2007, en mesec po mojem prevzemu funkcije. V Sloveniji te krize sprva ni bilo čutiti, so pa banke ugotavljale, da se poslabšujejo možnosti za refinanciranje najetih tujih kreditov, podjetja pa so zaznala zadržanost pri naročilih iz tujine. Rast kreditov se je sicer upočasnila, vendar je bila še vedno pozitivna, banke pa so izkazovale relativno nizek delež (okoli 2 odstotka) problematičnih kreditov (razvrščenih v razrede C, D in E). V prvi polovici leta 2008 je prevladovala negotovost, kako se bo razvijala kriza, banke so imele vedno večje težave v zagotavljanju virov in pri vračilu kreditov od dolžnikov. Ko je v septembru 2008 izbruhnila mednarodna kriza v polnem obsegu s propadom banke Lehman Brothers, so finančni trgi praktično prenehali delovati. Večina držav, tudi Slovenija, je za določen čas razglasila 100-odstotno jamstvo za vse bančne vloge. Država se je tako znašla v krizi z vsemi neravnotežji, ki so nastajali več let pred letom 2007. Finančna kriza se je v kratkem času spremenila v ekonomsko, nastopila je tipična bilančna recesija, ko se tudi dobra podjetja niso več mogla ali hotela zadolževati. V prispodobi bi bilo mogoče reči, da je bil bančni sistem kot Titanik, ki je plul proti ledeni gori. Borzni indeks SBI je do konca leta padel za 66 odstotkov, rast kreditov se je ustavila ali je bila negativna in delež problematičnih kreditov je vsako leto naraščal. Zaradi odpisov in oblikovanja rezervacij za slabe kredite so se zmanjševali dobički in banke so leta 2012 izkazovale neto izgubo prek 770 milijonov evrov, kar je v končni posledici zahtevalo sanacijo, ki je bila izvedena v jeseni leta 2013 v znanem obsegu. Od nastopa moje funkcije julija 2007 do izteka mandata julija 2013 se je BS pretežno ukvarjala z blaženjem teh podedovanih neravnotežij.

Reševanje neravnotežij

BS je morala ukrepati na več področjih hkrati: na področju zagotavljanja stabilnosti in likvidnosti finančnega sistema, treba je bilo okrepiti kapitalsko ustreznost in nadzor bank, pripraviti ustrezno zakonodajo za hitro ukrepanje in izhodišča za sanacijo, ki je bila izvedena jeseni leta 2013.

Nadzor bank je bil sicer organiziran podobno kot v drugih centralnih bankah na podlagi standardov baselskega odbora za bančni nadzor (t. i. Basel 2). Oddelek za bančni nadzor je opravljal kontrolo v bankah s pregledom kreditnih map in druge dokumentacije ter z analizo podatkov, ki so jih banke redno pošiljale. V tistem času BS ni imela makrobonitetnega inštrumenta za omejitev kreditiranja – ta je bil na nivoju EU uveden šele mnogo pozneje. Prav tako BS ni imela pristojnosti za preverjanje primernosti članov nadzornih svetov in za imenovanje izredne uprave – to je bilo omogočeno šele z novim zakonom o bančništvu konec leta 2012. Svet BS je pogosto imel pripombe na pozno poročanje nadzora (več mesecev po pregledu), na formalistično in statično vrednotenje zavarovanj in tveganj ter na premalo rigorozno ukrepanje v primeru ugotovljenih nepravilnosti v bankah (največkrat so bila izrečena priporočila namesto odredb). Nadzorniki so tudi premalo aktivno spremljali kritične banke, kar so banke izkoriščale in zavlačevale z izpolnitvijo naših zahtev. Nekatere banke so prikrivale svojo kreditno izpostavljenost do problematičnih komitentov tako, da so kredite odobravale posredno, npr. prek lizinških družb, ki niso bile pod nadzorom BS. V primeru kreditov za prevzeme (holdingi) večinoma ni bilo mogoče narediti poglobljene ocene tveganj zaradi netransparentnosti povezav, zato so bila tveganja za banke podcenjena. Zanemarjena je bila analiza kreditnih pogodb in ni se vztrajalo na t. i. kreditnih zavezah (ang. covenants), ki so za zavarovanje kredita izrednega pomena.

V letih 2011 in 2012 si je BS skupaj z bankami aktivno prizadevala reševati najpomembnejša slovenska podjetja tako, da je organizirala številne sestanke med bankami in podjetji-dolžniki ter jih spodbujala, naj poiščejo skupne rešitve v smislu prestrukturiranja zamudnih kreditov (t. i. London approach), s čimer bi se ohranila podjetja in posledično povrnili krediti. Uprave bank so sicer imele precej pasiven odnos do neplačanih kreditov in so v glavnem čakale, da probleme neplačil rešujejo njihovi pravni oddelki. Nato je vlada sprejela še sklep (t. i. Lahovnikov »ukrep«), da banke ne smejo več podaljševati kreditov podjetjem, kar je pomenilo propad marsikaterega dolžnika, ki bi sicer morda preživel.

V drugi polovici mojega mandata je bil nadzor bank predmet pogoste kritike s strani politike in medijev. Sam sem moral braniti politiko BS na več parlamentarnih odborih in pojasnjevati, da so pred odobritvijo za presojo tveganosti bančnih kreditov v prvi vrsti odgovorne banke same, njihovi lastniki in nadzorni sveti. Očitno je bilo, da so kritike največkrat posledica nerazumevanja, kaj sploh pomeni nadzor bank. Ko so zaradi krize odplačila kreditov začela zamujati in so se zavarovanja poslabševala ter so banke omejevale kreditiranje, so se na BS vsuli očitki, zakaj ni preprečila odobritve slabih kreditov. Nadzornik (BS) lahko s svojim nadzorom samo ex-post ugotavlja, koliko je zaradi slabih kreditov ogrožena stabilnost banke in predpiše ustrezne ukrepe. Če bi BS preprečevala podelitev kreditov pred odločitvijo organov banke, bi s tem prevzela funkcijo, ki pripada lastnikom in njenim organom. Pokazalo se je, da zlasti zagovorniki državnih bank ne vidijo razlike med nadzorom in upravljanjem ter kažejo izrazito nagnjenost k arbitrarnim odločitvam, najraje po subjektivni presoji, komu odobriti kredit in komu ne. S tem je mogoče pojasniti togo vztrajanje na državnem lastništvu največjih bank ter javne zahteve za zamenjavo uprav in nadzornih svetov. To žal ni ostalo brez posledic na poslovanje bank in kriza je jasno pokazala, da je bilo prav v teh bankah največ slabih kreditov.

Sodelovanje z vlado in državnim zborom: V obdobju 2007–2013 je BS sodelovala s štirimi vladami Republike Slovenije. Pritiskov politike, kako ukrepati, ni bilo čutiti, z izjemo »nasveta« predsednika vlade Boruta Pahorja, naj BS ne postavlja previsokih zahtev za povečanje kapitala. Nedvomno je bilo najtežje sodelovanje z vlado v mandatu med novembrom 2008 in februarjem 2012, torej v obdobju, ko so se hitro poslabševale bilance bank in se je zniževala kapitalska ustreznost. Javne kritike nekaterih ministrov na delo državnih bank ter zahteve po zamenjavi uprav in nadzornih svetov so bile negativen signal za tuje posojilodajalce. V zaupnih pismih smo vlado opozarjali na takšno škodljivo ravnanje in jih pozivali, naj kot odgovorni lastniki v banke imenujejo sposobne menedžerje in nadzornike. Predsednika vlade smo pozivali, da mora lastnik (država) banke dokapitalizirati kot vsak odgovoren lastnik ali poiskati druge lastnike, ki bodo to pripravljeni storiti. Teh pisem vlada ni obravnavala z naklonjenostjo. Posebno zapleteno je bilo vprašanje glede strategije največje banke (NLB), njene kapitalske ustreznosti in lastništva. Drugi največji lastnik, to je belgijska banka KBC, bi bila pripravljena dokapitalizirati NLB pod pogojem, da postane s tem večinski lastnik in da spremeni strategijo razvoja. Slovenska stran se s tem ni strinjala in je iskala nekakšne »nevtralne« investitorje (omenjeni so bili interesenti z bližnjega vzhoda), ki bi banko samo dokapitalizirali s svežim denarjem, vse odločanje pa še naprej prepustili slovenski strani. Iz takšnih želja seveda ni bilo nič. Iz NLB se je potem umaknila tudi KBC, tako da je leta 2013 padel ves strošek sanacije banke na slovensko državo.

Zakon o Banki Slovenije predvideva medsebojno obveščanje med banko, vlado in državnim zborom. Minister za finance in predsednik odbora DZ za monetarno politiko in finančni sistem sta redno vabljena na seje Sveta BS, kjer se lahko redno seznanita s predvidenimi ukrepi. Žal smo ugotavljali, da se sej praviloma nista udeleževala, čeprav bi s tem iz prve roke lahko dobila vse informacije. BS je, v skladu z zakonom, tudi redno pošiljala v DZ svoje letno poročilo; kljub temu smo celo dobili zahtevo po poročilu, ki je bilo že več mesecev v njihovi hiši.

Sodelovanje na zakonodajnem področju: BS nima možnosti neposredno vlagati zakonodajnih predlogov v parlamentarno proceduro. Sodelovanje z vlado (ministrstvi) je bilo pogosto napeto in dolgotrajno. Omeniti je treba vsaj naslednje pomembne zakonske spremembe: uvedbo 100-odstotnega jamstva za vse vloge ob nastopu krize; pripravo posebnega zakona o stečajih bank, ki dovoljuje hitro ukrepanje, česar prejšnji splošni zakon ni omogočal; dopolnitev zakona o bančništvu, ki je dal BS večje pristojnosti pri imenovanju članov nadzornih svetov; pripravo zakona o slabi banki in o družbi za upravljanje izločenih terjatev bank. Potrebno je bilo veliko prepričevanja ministrstev, ki niso videla potrebe po posebnem zakonu za stečaj in tudi ne, da mora zakon o slabi banki predvsem opredeliti modus operandi takšne institucije in ne le formalno naštevati njena telesa in organe upravljanja. Osnutek zakona o slabi banki je Ministrstvo za finance iz neznanih razlogov več mesecev zadrževalo v predalu, s čimer je bil izgubljen čas za hitrejše ukrepanje.

Poslovanje BS po vstopu v evroobmočje: Ta vidik delovanja omenjam na zadnjem mestu, čeprav je bilo za vodenje denarne politike najbolj opazno. V javnosti in medijih se je tedaj pojavilo prepričanje, da je s prevzemom evra in prenosom pristojnosti denarne politike na ECB nastopil trenutek, ko lahko BS zmanjša število zaposlenih. V resnici se je obseg dela bistveno povečal, saj morajo nacionalne centralne banke sodelovati v vseh delovnih telesih ECB, spremljati zakonodajne pobude in pripravljati obsežno statistiko. Potrebne so bile tudi velike notranje organizacijske spremembe. Menim, da se je BS s temi izzivi uspešno spopadla, tako glede števila zaposlenih kot tudi pri stroških. Od leta 2007 do leta 2012 so se stroški dela realno znižali za 7,5 odstotka in skupni stroški za okoli 20 odstotkov.